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方绍伟的博客

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制度经济学学者

旅美学者,以对制度文化的“冷酷实证”著称,系《中国不一样》《制度经济学新视野》《中国知识分子批判》《中国热》等书的作者。

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方绍伟:收入分配变革的现实路径  

2012-12-05 06:15:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  方绍伟:收入分配变革的现实路径

  

201210月,国务院明确提出,“收入分配改革总体方案”将在今年年底前发布。这个酝酿了8年之久的方案,将给出收入分配改革的时间表和路线图,调整“国家税收-企业利润-个人工资”的“初次收入分配格局”将成为改革的重点。本文将从中国收入分配的现状去初步评估“新方案”的现实性和局限性。

 

1,初次收入分配的现状与原因

 

目前,中国的初次收入分配存在着两个方面的大问题:一是贫富差距持续扩大;二是政府财政收入大幅增长、资本所得收入偏高、劳动收入持续下降。

贫富差距的比例结构方面,中国目前总人口中,20%的最低收入人口,占全国总收入的份额仅为5%左右;20%的最高收入人口,占总收入的份额却高约80%。贫富差距的总体情况上,在上世纪90年代中期,中国的“基尼系数”突破0.4的警戒线以后,目前已经达到了0.5以上的畸高程度,比中国高的只有非洲南部和南美洲的一些国家。在“基尼系数”之外的现实感觉里,中国的总体情况至少与贫富差距程度高的印度和美国接近(有观点认为情况可能更糟)。从1990年代中期开始,劳动收入在国民收入分配中的比例明显下降;1995-2010年间,政府财政收入实际增长8.87倍,人均财政收入实际增长7.92倍,但是,同期城镇居民人均可支配收入实际增长只有2.32倍。

中国目前的收入分配差距,主要体现为城乡差别、地区差异、行业垄断、寻租腐败、市场分化五个方面。但是,体现在这些方面的收入分配差距,却只是“制度扭曲”在不同方向上的结果,“制度扭曲”才是中国目前的收入分配差距的根本原因。这一方面是缺乏对一般趋势造成的收入分配差距进行制度矫正,另一方面是以特定的制度趋势制造了新的收入分配差距。

首先,地缘差别的制度扭曲,包括户籍制度、医教制度、社保制度、征地制度、倾斜发展政策等等,这些制度政策妨碍了均等发展的“趋同效应”,加大了富者更富的“马太效应”。其次,行业垄断集中在自然垄断和非自然垄断的许多行业,在银行业表现得最为突出。至于寻租腐败,主要是因为政府拥有太多的审批控制权和太少的权力约束。最后,市场分化问题本来是可以通过累进税制和福利制度得到控制的,就像“北欧的社会平等模式”所展示的那样;但是,由于身份权利、特权利益和过度的发展饥渴,“发展的硬道理”压倒了分配,资本的利益压倒劳工利益,当代中国在实际上实施的是一套“累退税制”和“逆向福利制”。

贫富状况要考虑收入流量和存量(包括财产性收入),也要考虑收入之外的社会福利支出。以扩大税收为指导的现行税制未必会不利于一般民众的最终收入,但是,如果政府的福利支出过分偏向于身份和特权,如果高收入者未能受到所得税、房产税、资本利得税和遗赠税的更合理调节,那么,政府收入比例的偏大只会进一步加剧贫富差距的严重程度。

 

2,“收入分配改革总体方案”的要点

 

       这次收入分配制度的改革,主要是机关公务员、事业单位和企业职工的工资制度改革。改革必定要涉及到中央与地方、政府与企业、群体与群体之间的多重关系。那么,初步披露的改革方案能在多大的程度上解决现存的两大分配问题呢?

“收入分配改革总体方案”的要点可以被概括为“提低、控高、扩中”,即提高低收入者的收入水平,控制过高收入阶层的所得,扩大中等收入者的比重。

具体而言,“提低”的重点是针对“四低收入人群”,即农民、城乡贫困居民、企业退休人员和低收入工薪劳动者。政策措施包括解决低收入家庭的就业问题、健全城乡居民各项社会保险制度、提高企业退休人员的待遇、改变现行养老保险“双轨制”、提高最低工资标准(目前,月最低工资标准最高的是深圳,达到1500元,小时最低工资标准最高的是北京,达到14元)、提高社会低保标准、健全劳动密集型行业低收入劳动者的工资增长机制和支付保障机制、改善农民增收工作等“八大提低措施”。“扩中”就是确保在企业效益增长的前提下为职工增加工资收入,“提低”本身显然也是“扩中”的一个方面。

“控高”主要是指向调节垄断行业的高收入。如果“提低”和“扩中”是“给利”,那么“控高”就是“收利”,这就必然会碰到“给利容易收利难”的问题。具体难点涉及开放垄断领域让民间资本进入、提高对垄断行业占有国有资源的征税、提高国有企业税后利润上缴比例、细化对垄断行业实行工资总额及工资水平的双重调控、细化对部分企业高管的过高收入的调控、加大对高收入社会群体的个人所得税征收、严格规范灰色收入、落实现有公平竞争制度等“八大控高措施”。

在“提低、控高、扩中”之外,规范公务员的薪资补贴是这次收入分配改革的亮点。公务员的收入,实际上已经成为事业单位、国企和私企确定职工收入的重要参照和基准,具有明显的标杆意义。目前,公务员收入存在所谓的“双轨制”问题,即基本工资和津贴补贴的比例不固定、津贴补贴发放混乱甚至超过基本工资。津贴补贴的发放混乱是公务员灰色收入过高的重要原因,津贴补贴透明化和比例标准化就变得非常重要。

       关于公务员工资收入的构成,原来的基础工资和工龄工资将由职务工资和级别工资取代,其他津贴包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴、住房补贴、医疗补助等。

       除了上述要点之外,方案还涉及稳定社保费率、推进事业单位绩效工资制度和国有企业最低工资制度、推迟退休年龄、国有资本经营预算与收益分享、公共资源出让收益的全民共享机制、个税以家庭而不是个人收入为准征收,等等。一般来说,初次分配中依据的是效率优先的原则,二次分配中依据的是公平优先的原则,这次初次分配改革充分考虑了公平因素,初步确立了“效率优先,兼顾公平”的原则。

 

3,“收入分配改革总体方案”的初步评估

 

       生产与分配是同一个问题的两个方面,如何“分蛋糕”必定会影响如何“做蛋糕”。一个社会不可能永远“先把蛋糕做大再说”,到了一定的时点,“说好了再做”就会变得更加重要。因为,人们对福利改善的感觉,主要不是来自绝对福利的改善,相对福利的变化才是人们增加幸福感的主要原因。

    详细评价这次收入分配改革还有待方案细节的正式公布,但根据本文一开始确立的“制度扭曲加剧贫富差距及比例失当”的基本观点,以下几个方面的问题值得特别关注。

       第一,“收入分配不公”可能导致“收入差距过大”,但“收入差距过大”却不必然是由于“收入分配不公”。解决“收入分配不公”问题是要从“反贪防腐”和“调节身份权利”入手,但在配套制度(如特权制约机制、户籍制度)没有重大变动之前,“收入差距过大”问题必然会比配套制度顺当时引来更多的关切。所以,“效率优先,兼顾公平”要比单纯的“效率优先”更加合理,在当下,安抚“羡慕、嫉妒、恨”也是“收入向能耐开放”的一个基础。

       第二,1994年的税制改革形成了财政收入向中央倾斜的格局,地方政府在“财权上移、事权下放”的情况下捉襟见肘,社会福利开支严重不足,福利特权性压倒福利社会性的问题持续恶化,出现了养老保险覆盖面低、社会保障向城市倾斜、社保待遇差别大、政府社保支出比例低、医疗费用急剧上涨、医疗保险覆盖面低、社会救济及最低生活保障不足、特权群体保障相对过度、社保基金管理混乱、腐败低效现象蔓延等“十大福利困境”。多年来积累下来的5000万失地农民、3000万下岗职工、数以亿计的外出流动人员、数以百万计的在读和失业的学生,给社会稳定和发展带来了更大的不确定性。因此,收入分配改革必须在细节上,切实扭转政府的税费收入增长快于社会补助支出的局面,切实扭转政府支出偏重生产性投资的局面,切实扭转生产税净额增长快于经济增长的局面。否则,即便人均收入能实现2010-2020年的“倍增”,初次分配和再分配的结构矛盾仍会加剧。

       第三,平等竞争、打破垄断的艰巨性不容低估。垄断问题实际上不是一个收入分配的经济问题,而是一个延续原有“单位身份制度”的政治问题。中国经济中的要素市场之所以迟迟未能得到健全,关键就在于“单位身份制度”依然在妨碍着资本、土地、人力的权利界定和自由流动。所以,中国的垄断不仅仅是一个国企行业垄断的问题,不仅仅是个开放竞争确立市场的问题,而且是一个比市场和产权更基本的“身份权”及其既得利益问题。实际上,城乡差别的扩大、农村资源的流失,都与包括户籍、居住权、就学权、考试权、医保权、就业权和实际土地产权等“身份权”问题有关(出现的问题如“异地高考”、“经适房优先公务员,廉租房不给农民工”等),而这个问题的涉及面之广,恰恰就是制约内需、导致内需不足的原因之一。在解决“身份权”问题遥遥无期的情况下,谈论中国由工资成本推动的“中等收入陷阱”其实是文不对题。“身份权”是制约当前中国人力资本高效升级和劳工收入增长的大问题。

       第四,收入分配的透明化发展是一个容易被忽视的方面。中国的“收入差距过大”往往是从“隐形消费”和“炫耀性消费”中体现出来的,这意味着关于收入的信息既不透明、也不完善。收入分配的透明化就是收入分配、信用记录和资产流动信息的统计、监测和公开发布,其中涉及政府官员的“财产公开制度”和其他的资讯查询制度。

       在某种意义上,“分蛋糕”是比“做蛋糕”更难的任务,每一次的收入分配改革往往都是解决了一些问题,同时又增加了更多的新问题。但是,社会目标的动态化和复杂化却不能成为不改革的借口,发展中的问题只能在进一步的发展中解决,在这个意义上,任何阻力尽可能小的渐进改革都是值得期待的。但最后有一点必须明确:分配表面上是涉及金钱的收入问题,最终却是涉及尊严的权利问题。(原文载于香港〈阳光〉杂志2012/12/1)

 

作者新书:《中国知识分子批判》,《制度经济学新视野》

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