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方绍伟的博客

----特立独行的思享者

 
 
 

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制度经济学学者

旅美学者,以对制度文化的“冷酷实证”著称,系《中国不一样》《制度经济学新视野》《中国知识分子批判》《中国热》等书的作者。

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方绍伟:宪政的细节  

2013-07-01 07:06:03|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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方绍伟:宪政的细节

 

1787525日,55个美国人在费城开会,修改1777年第二届大陆会议通过的《邦联条例》。虽然美国已经于1776年通过了《独立宣言》,宣布“人人生而平等”,但这个新的国家当时却正处于危机之中:联邦体系的无政府状态恶化;对外贸易和州际贸易得不到有效处理;中央政府没有征税权力;各州不按承诺贡献资金;未偿还法国和荷兰的欠债;在西部地区对印第安人作战的费用日益庞大;给参战人员许诺的奖金和赠地尚未兑现;各州条例彼此有冲突而引发敌意;未领到退伍金的宾夕法尼亚州老兵闹事,马萨诸塞州精英垄断政权而导致谢斯起义等等。

1787年,费城正好赶上一个酷热的夏季。在宾州议会大楼(独立厅),制宪会议代表们开会讨论和辩论时,却不得不把门窗都关紧。因起草了“弗吉尼亚方案”而被称为“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊“端一把椅子坐到主席台前面”,因而才有后来的“1787年联邦会议辩论的注释”。也是来自弗吉尼亚州的乔治·华盛顿,是在谢斯起义一事的激发下从退休生活又走出来工作,争取成立一个比较强有力的中央政府。托马斯·杰斐逊和约翰·亚当斯,这时正出使到欧洲从事外交。帕特里克·亨利是因为“闻到有老鼠在费城向君主制爬行”而拒绝到会。罗得岛的代表也拒绝到会。

到会的55名代表有着不同的社会背景。多数人是新教徒,所有人都参加过独立战争,而且在各自州内以及全国都是杰出人物。41人曾是或一直是大陆会议代表。许多人身兼数职。35人是律师或者从事过法律工作。13人是商人或企业家。6人是土地投资商。11人从事证券交易。14人拥有由奴隶做工的种植园或小农场。9人担任着公职。3人是医生,另3人是已退休者。2人是科学家,1人是大学校长。有几个人很富有。多数人有教养乃至很有学问。多数人是在13个州土生土长,只有8个人是出生在13个州以外的地方。在这次会议上起草了宪法以后,55名代表中有16人拒绝签字。在签了字的39人当中,有2人,即乔纳森·戴顿和威廉·布朗特,后来因叛国罪而被起诉过。理查德·多布斯·斯佩特于1802年死于一场决斗,亚历山大·汉密尔顿则是1804年死于他与艾伦·伯尔的决斗,伯尔后来也曾以叛国罪被起诉过(与戴顿同时)。

这次会议制定的宪法,标志着美国的体制彻底摆脱了传统的君主制。会议还达成三项载入史册的妥协:“康涅狄格妥协”(“大妥协”),“五分之三妥协”以及“马萨诸塞妥协”。

“康涅狄格妥协”涉及怎样建立新的联邦政府的立法机构。在这次开会时,除宾夕法尼亚州以外,12个州已建立了州的参众两院制,因此,联邦实行两院制是大家一致同意的。汉密尔顿在长达5小时的马拉松演讲中,详细阐述了一项方案,即选举产生一位总统,立法机构则仿照英国的上下两院制,参议员实行终身制,众议员则选举产生,任期三年。他的方案带有君主制色彩,会上未得到认真讨论。弗吉尼亚方案主张参众两院均按人口比例选举产生,新泽西方案对此有意见,担心小的州民意代表不足。几个小州的代表均有同感,担心三个人口多的大州会左右全国形势。麦迪逊的反驳是,大州担负着全国的大宗产品,而且几个大州利益和意见也不一定一致。

但特拉华州代表冈宁·贝德福德仍坚决反对,说小州若得不到平等和公正待遇,可能就不得不跟外国结盟。在表决时,赞成大小州议员数相等的几个州仅代表着全国三分之一的人口。这时,康涅狄格州代表罗杰·谢尔曼提出了最后折中方案,即众议院实行人口比例制,参议院则大小州平等,各选出两名。这一办法沿用至今。参议院有权否决众议院通过的议案,18001860年期间,众议院通过的八项反奴隶制议案,均在参议院遭南方各州否决。南北战争以后,非南方的参议员为照顾有否决权的南方,仍不得不同意南方各州实行本州的变通措施。就这样,保护公民最基本人权的一些法律仍得不到贯彻实施,这种状况又延续了一个世纪之久。   在这次制宪会议之前,《独立宣言》中本来有一句话谴责英国王室扶植贩卖黑奴的行径,但在南卡罗来纳州和佐治亚州代表的要求下,这句话被删掉了。起草《独立宣言》的托马斯·杰斐逊本人就是弗吉尼亚州最大的奴隶主之一,他从父亲手里继承了许多奴隶,还买过奴隶,奴隶一度多达数百人。他是有过奴隶的12位总统之一,也是总统任期内尚有奴隶的8位总统之一。他在世期间以及在他的遗嘱中解放的奴隶只有8人。其余的奴隶都是在他死后卖掉的,因为他负债太多,他的后人用卖奴隶的收入还了债。乔治·华盛顿是当时美国最富的人,也有216名奴隶,直在他和他妻子去世以前,这些奴隶一人也不曾得到解放。

1787年制宪会议上,奴隶问题又由于实际的原因被提出来了:怎样计税,怎样对待在众议员选举的人口比例制中奴隶的人数。北方各州的代表主张只在选举中统计自由人数量,因为他们担心南方各州奴隶多而导致众议员也选得多。南方各州代表则坚持要把奴隶全部统计进去。这时代表当中最出色的法律专家詹姆斯·威尔逊提出了折中方案:将每一名奴隶统计为五分之三个自由人。这项“五分之三妥协”获得了通过。

然而,在美国宪法中是以“自由人及其他人”的方式提到奴隶(印第安人则被排除在外)。“制宪元勋”们很明白这在道义上是尴尬的,但是在他们那种历史条件下,他们又能有什么别的办法?除此以外,还有一个关于逃跑的奴隶的条款(逃跑的奴隶要归还原主),同时,国会直到20年后才禁止奴隶买卖。在以后几十年,直到南北战争为止,南方各州仗着对他们有利的人口比例,曾把持联邦政府的行政、立法和司法部门。林肯186311日发布《解放宣言》,可是过了将近三年以后,国会才通过了宪法第十三修正案废除奴隶制。而那“五分之三”条款直到1868年才被宪法第十四修正案所取代。

“马萨诸塞妥协”涉及的则是人权法案。积极主张制定联邦宪法的联邦党人(包括汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊)得到了华盛顿的支持,在全国也受到广泛支持。而反联邦党人,如帕特里克·亨利和乔治·梅森(1776年弗吉尼亚“权利宣言”的作者),则对于宪法中没有人权法案感到严重担忧。制宪会议之后,宪法需要得到至少9个州的批准。在头5个州批准了宪法以后,为了避免宪法在马萨诸塞州遭到否决,约翰·亚当斯和约翰·汉科克这两位反联邦党人提出了一个折中方案,即要求允许国会有权对宪法提出修正案。麦迪逊一开始反对这个方案,但为了避免出现政治僵局甚至完全推倒重来的局面,终于答应在第一届国会上就制定人权法修正案。继马萨诸塞州通过宪法以后,又有4个州也批准了宪法。宪法终于在1789年生效。

美国宪法使美国成为世界上第一个自由民主制共和国(“宪政民主”),它也是世界上现今仍在使用之中的最古老的联邦宪法。有四个重要因素促成了美国的民主制。第一,美国人在地理上与欧洲那些王国远隔重洋,因此养成了独立自主的精神。第二,他们受到了欧洲18世纪启蒙运动的影响,珍视个人自由,主张以“理性”作为权威的源泉和获得客观真理的途径。第三,由原殖民地独立而成的13个州实力相对平衡,防止了任何政治垄断局面。最后但并不是最不重要的一点是,与中国的君主制不同,对美国制宪仍有影响的英国君主体制含有罗马法的观念,即国王的意志受法律约束,而法律尊重教会和“天赋人权”,这明显地反映在1100年的“自由宪章”、1215年的“大宪章”和1689年的“权利法案”。

然而,从以上所述可以看出,美国的民主制以及美国的独立并不是像今天一些人想象的那样是本着民主原则而作出的纯道义选择。约翰·汉科克组织人们抵制英国东印度公司贩卖中国茶叶,是因为大家痛恨英王乔治三世取消了对北美13块殖民地的优惠政策而要征税。当托马斯·杰斐逊宣布“人人生而平等”时,这话是冲着英国的国王说的,而不是说给奴隶、印第安人或穷人听的。杰斐逊当然不能说“所有的白种男性富人生而平等”,制宪元勋们在宪法的“五分之三”条款中也没有用“奴隶”一词。

在美国历史上,可以说民主原则是用来改进原先不完善的状态。1870年的宪法第十五修正案给了男性黑人选举权,但却大体上只停留于纸面上。种族歧视、选票税、文化水平和财产水平的要求不但让非洲裔美国人失去选举权,而且也让贫穷的白人望洋兴叹。新泽西是当时唯一的允许妇女有选举权的州,但也有财产水平的要求,直到1920年宪法第十九修正案才让妇女不分贫富均可参加投票。土著美洲人曾长期没有选举权,直到1924年国会才通过了印第安人公民身份法令。

20世纪中期,选举权运动转变成民权运动,以争取人人能真正行使投票的权利。在20世纪50年代和60年代,除了民权运动的力量以外,还有两股同时出现的潜流:一是美国声称反对苏联、捍卫自由,但在自己国内却压迫非洲裔美国人,这种伪善受到人们谴责;二是数以百万计的美国南方黑人迁居北方,这种人口分布上的变化引起了国内党派政治的高度关注。以上因素作用的结果,是1965年制定了《选举权法》,使选举权终于公平落实到全体公民——这已是1870年名义上让男性黑人有选举权之后将近100年了。1971年宪法第二十六修正案将选民年龄从21岁降低到18岁,这样,一些参加越南战争的青年也可以通过投票表达自己的意见了。

历史表明,“权利平等”的民主理想只是在一定的政治条件下才起作用。不论政府自称是多么民主,它往往都是政治精英加以操纵的机器。处境不利的人们若是相信民主价值观,就可以把这些价值观当作有用的武器。但它们不是普遍适用的。处境不利的人们要到时机成熟了才能为此而奋斗,而政治精英们可能并不相信它们,或者根本不重视它们。更具体地说,民主价值观不是到处都有用,是因为它们属于“精神利益”,在行动之前,处境不利的人们和政治精英都需要将它们与“物质利益”放到一起加以对比。总而言之,美国宪政“命好”。(作者新著《中国不一样》)

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