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方绍伟的博客

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制度经济学学者

旅美学者,以对制度文化的“冷酷实证”著称,系《中国不一样》《制度经济学新视野》《中国知识分子批判》《中国热》等书的作者。

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方绍伟:地方债务为何危机?   

2013-09-03 06:28:24|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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方绍伟:从财税体制看地方债务危机----中国地方债务的逻辑

(本文原载“招商证券”《智富》月刊20139月)

 

 

       中国是一个“集权型单一制”国家,不是一个“分权型单一制”国家,也不是一个“联邦型复合制”或“邦联型复合制”国家。这个简单的政治事实,决定了中国的财税体制不可能是“分权式”或“联邦式”的。单一制国家或复合制国家都存在“政府分级体系”,所以“分级”不是要点,“分级的性质”是“代理”还是“自治”才是要点。可以说,“中央集权”、“分级代理”、“分税限权”、“转移支付”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”是当代中国“财政集权体制”的七大基本特征。由于这些特征不完全符合“财政联邦制”的一系列原则,故中国的“财政集权体制”也被称为“财政准联邦制”。本文将从从中国财税体制的特征,分析地方债务危机的政治经济逻辑。

 

1,财税体制概况

 

       改革开放之前,中国的税制“以流转税为主体”,流转税收入占整个税收收入的 80%以上。1983年开始“利改税”之后,企业所得税在1985年上升到 343%,基本形成了一套“流转税为主、企业所得税为辅、兼有其他税种”的复合税制体系。1994年的分税制改革,确立了“流转税为主,所得税为辅”的流转税体系。在1996年的7408亿税收中,流转税占税收总收入的比重为71%,企业所得税占15.3%,个人所得税占2.7%,其他税种约占11%。尽管私营经济已经有了较大的发展,这个比例至今仍没有太大的变动。例如,在2012年的11.7万亿税收中,流转税占税收总收入的比重为64.3%,企业所得税占19.5%,其中个人所得税占5.8%,其他税种约占10.4%

 

1980年代到1994年,中国的财政体制实行了所谓的地方“财政大包干”。 这个财政“增量分成模式”,存在一种地方“少报增量”、“税转费”及“与中央谈判”的机制,导致了地方财政所得越来越多,最后出现中央财政收入占全国财政收入(“中央收入比”)和全国财政收入占GDP的比重(“宏观税负”)双双下降的局面。中央财政会议变成了中央向地方“募捐会”的局面不可能持续。1994年的分税制改革,实际上就是中央为解决“两个比重下降”问题而推行的。这次改革的“政治含义”是:地方经济要发展,但地方经济的发展不能以中央财政收入为代价,中央财政收入是能否保证“集中财权”的“政治问题”。

 

目前,中国共有18个正式税种。从税种划分上看,属于中央的税种包括关税,海关代征的进口货物消费税和增值税,消费税,铁道部门、各银行总行、各保险总公司及海洋石油企业等集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),车辆购置税,个人储蓄存款利息所得的个人所得税。地方税包括营业税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税,房产税,车船使用税,印花税,屠宰费,农牧业税,农业特产税,耕地占用税,契税,遗产或赠予税(拟开征),土地增值税。2012年开始搞营业税改增值税试点,“营改增”这部分增值税暂时还归地方政府所有;“营改增”全面铺开后,地方收入将有所减少,这跟2003年中央决定取消农业税导致地方收入有所下降一样。

 

另外,中央与地方的“共享税”包括增值税、资源税、证券交易税、所得税等。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,海洋石油企业缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府。证券交易印花税收入的94%归中央(原来平分),其余6%归地方。所得税原来归地方,后来中央参与分享,且比例逐步提高。现在,企业所得税按中央60%、地方40%分享,个人所得税也是中央60%、地方40%。在这两项所得税中,地方的40%部分15%归省、25%归市县。

 

2,财税体制的内在困境

 

分析问题的第一步是看“宏观税负”,即税收占GDP的情况。从1990年到1995年,税负比例从15.7%下降到10.3%,此后平均每年提升近1个百分点,到2012年达到22.6%。这个比例已经超过发展中国家的平均水平,并且接近发达国家的平均水平。但是,如果把各级政府在正式税种之外的其他各项税费加进去,中国的“宏观税负”会比这个比例高出很多。这个“隐性宏观税负”是个不可忽略的大问题

 

分析问题的第二步是看“中央收入比”,即中央财政收入占全国财政收入的比例。1990年到1993年,“中央收入比”从50%下降到35%1994年因分税制改革而上升为67%,此后逐步下降到50%左右。“中央支出比”的情况也类似。现在的问题是,全国总的税收在增加,中央的收入总额也在增加,可中央除了国防保安、外交行政、文体交通、教育科研等支出外,其他的钱都到哪去了?这就是争议较大的中央给地方的补贴或“转移支付”问题。从1990年到1993年,转移支付占中央收入的比例,从40%下降到35%1994年上升为69%,此后徘徊在60%左右,到2009年突破70%2012年达到最高点80.3%,超过了4.5万亿元。转移支付占中央收入的80%是个令人不可思议的问题

 

转移支付之所以争议大,要害在于“地区平衡的再分配原则”往往被“讨价还价机制”和“跑部钱进机制”所取代,结果转移支付本身不仅变得毫无原则,还起到了“鞭打快牛”和“激励腐败”的负效应。转移支付中的一般支付和专项支付往往各占一半,专项支付的审批权掌握在中央各个部委手中,各地的“驻京办”就担负起了争抢专款的“跑部钱进”任务。好好的税钱,有很大的比例就烧在了“扯皮”、“寻租”和“回扣”上。这就是为什么每年的人代会上,不少地方代表总要埋怨:地方要干的事越来越多,从2011年开始,流动人口的公共服务问题划给流入地去解决,外来人口的义务教育、医保社保、保障房……下面在办事,财权却在上面;穷的省区多拿补贴,富的省区少拿补贴;地方的积极性还怎么调动?

 

       是啊,大税种增值税和所得税的大头都让中央拿走了,地方还哪来的钱去办那么多的事?“教育支出占GDP4%”的目标还如何可能持续实现?地方的积极性还能往哪调动?按照“财政联邦制”的“对等原则”,税收从哪来用到哪去效率最高,但如果中央财权太大、“地区平衡的再分配原则”太灵活,就会出现地方政府“从看纳税人的脸色变成看中央的脸色办事”的结果。在这个意义上我们可以说,中国的“财政集权体制”甚至不能叫“财政准联邦制”,“分税限权”取代了“分税分权”,所以它似乎只能叫“财政伪联邦制”。

 

80%的中央收入用于转移支付,确实表明中央的财权太集中了。这也意味着说,看一个国家的财政分权程度,根本不能只看地方财政支出占总支出的比例,中央收入占总收入的比例也要看。大部分钱可能最后是地方在花,可其中很大的比例,需要地方从中央的控制权上“哭闹出来”(转移支付统计上算中央支出)。同样重要的是,既然从中央那“哭闹出来”的是钱而不是中央的税权,地方还不够花的话,也就只能从中央那“哭闹出来”非正式税种之外的其他税权和债权。

 

       这就到了分析问题的第三步:既然中央搞“财权最大化”,包括被鞭打快牛的各省区就只好搞“税费最大化”,这可以被称为中国特色的“地方隐性财权定律”:一旦“法定财力”无法应付日益增加的“事权责任”,“法定财权”就必然寻求突破自己而获得非正式的“隐性财权”(包括“隐性税权”和“隐性债权”),以解决“法定财力”与“事权责任”的不对称困境。

 

3,地方“隐性税权”

 

       在理解地方“隐性税权”和“隐性债权”的问题上,中国“财政集权体制”的“分级代理”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”这四个特征尤其重要。简单地说,地方及地方部门要在尽可能保证自己福利(包括政绩和升迁)的情况下办好代理的事务,而保证自己福利的两大办法是“部门最大化”和“责任代际化”,“税费最大化”和“债务远期化”就是这两个办法的财政体现

 

       中国各级政府的财政收入一直包括预算内、预算外、非预算三大部分。2011 年起,预算外收入(教育收费除外)纳入预算管理,因此,2011 年财政统计中的非税收入规模开始增大。非税收入是按照“收入形式”对政府收入进行的分类;预算外资金则是按照“资金管理方式”进行的分类。非税收入概念在2003年明确后,预算外概念逐渐淡化。目前,非税收入的主体还是预算外资金,非税收入已经被逐步纳入预算内管理。具体而言,非税收入指的是“按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。”

 

在改革过程中,还存在大量的既非预算内也非预算外、并且未纳入“非税收入”的“制度外收入”或“非预算收入”。不少省市的非税收入在一般预算收入的占比高达30%以上,加上非预算部分则可能超过50%。非预算收入具有非规范性、随机性、低透明性,是转轨过程中逐步扩张的“小金库”。 非预算收入主要由政府部门、事业单位及社会团体直接支配,既可能被用于经济建设,也可能被用于事业发展、社会保障和公职人员的津贴。其中,无偿的非预算收入是指政府部门以及依托政府的社会团体,凭借自己特定的权威向社会募集的临时性收入。有偿的非预算收入是指政府部门直接运作或委托企业运作、并以政府名义向社会各界的借入资金。有偿的非预算收入实质上是政府信用资金,中国的地方政府无权发放债券,但这种收入本质上是地方公债

 

       预算外和非预算的乱象,是通过不合理的法规及“行政法律化”来操作的。首先,现行的许多法律所规定的非税收入项目就过多过杂,例如:《土地管理法》就规定了土地使用权出让金、新菜地开发建设基金、土地补偿费、安置补偿费、耕地开垦费、土地复垦费等多项收费;《森林法》规定的有森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费等征费项目;《教育法》规定政府有权征收教育附加费、地方教育附加费、农村教育费附加。其次,现行的地方收费主体分散繁多,主要包括地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门。每个部门都有多种收费名目,乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱现象”非常严重,上文提到的“隐性宏观税负”正是由此而被推高

 

       最近,在河南西平县,就出现了超生罚款的“社会抚养费”逼死农妇的事。农妇王茹萍在儿子出生时已经缴了1.3万元社会抚养费,不料11年后,该县财政陷入困局,限期征收5亿元社会抚养费,王茹萍又要被逼交4万元,实在没钱,她用一根绳子解决了所有的烦恼。

 

乱收费现象在“羊毛多”的房地产业尤其典型。有研究发现,有的地方的房地产,从开发到建设要缴纳116个税费。在2012年,房地产业销售6.4 万亿;其中,缴纳契税2874亿,房产税1372亿,营业税4051亿,土地增值税2719亿,缴税合计约1.1万亿;另外,银行房贷余额12万亿,获8400亿利息,土地收入2.85万亿;总计起来,政府和银行从房地产获得收入4.79万亿(1.1+0.84+2.85),占6.4万亿销售收入的75%。可见高房价高出来的钱都哪去了。

 

2013年上半年,全国卖地1.7万亿,全年土地出让金将接近20113.15万亿的历史高峰(土地转让交易额和土地出租收入的5%应作为上缴中央财政的土地收益金或土地增值费)。据估计,过去三十年,地方政府所得的土地出让金已经超过30万亿元,沿海许多省份的土地收入占地方财政收入的比例已经超过50%。依靠土地收入偿还负债的地方就更是希望土地价格继续上涨,如此,中国的房价还如何可能下降?事实上,从2003年开始,与房地产直接相关的控制价格政策多达43个,可在这十年间,中国城镇住宅价格年均涨幅依然高达16.1%,远远超过了GDP的年均增长。一句话,房价上涨最有利于地方确保自己的“隐性税权”。

 

4,“隐性债权”与地方债务危机

 

       不理解中国地方财政的政治逻辑,就不可能理解当代中国经济的发展逻辑。实际上,中国的每个地方政府部门都可以被看成一个特殊企业,它们不象一般企业那样产出商品和服务,而是在产出服务的时候,同时产出税费和债务。而由于地方政府和地方部门只是中央的代理,“税费最大化”和“债务远期化”就是“地方政府公司化”的必然结果。

 

       按照1994年出台的《预算法》,中国的地方政府无权发行债券。“正式债权”没有,“隐性债权”却普遍存在的。地方的“隐性债权”体现在几个方面:第一是向中央“哭闹出来”的由财政部代理发行的地方债(列入省级预算管理) 2009年为应付国际金融危机发行2000亿元地方债后,20102013年,又分别发行了2000亿、2000亿、2500亿和3500亿。另外,2011年,上海市、浙江省、广东省、深圳市等进行了地方政府自行发债试点,合计发债229亿元。

 

第二是所谓的“地方政府投融资平台”,即地方政府组建的城市建设投资公司(城投公司)、城建开发公司或城建资产经营公司,这些公司通过地方政府划拨的土地、股权等资产,加上财政担保、补贴等还款承诺,建成了资产和现金流达到银行、承销券商或理财产品融资标准的公司,然后将融资款项用于市政公用事业等项目中。城投债券或市政债券一般都需要上报省发改委、国家发改委审批。在监管收紧时,不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、垫资施工等方式进行变相融资。

 

“地方政府公司化”导致出现超前的基础设施投资或加剧产能过剩的投资。从2008年底以来,地方政府投融资平台的数量和融资规模发展加速,到20098月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元,到20133月末,地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元。地方投融资平台推进的各种项目普遍资本金不足、回收期长、收益率低,出具虚假注册资金证明、以流动资金或搭桥贷款充作资本金、高估实物出资、以贷款抽回资本金、政府担保过多、虚假抵押、以新债还旧债等“饮鸠止渴”现象普遍存在。

 

       第三是地方企业发放的债务、地方政府补助事业单位所借的债务。这三个方面意味着地方的债务包括:负有偿还责任的直接债务,负有担保责任或连带偿还责任的间接债务,负有没提供担保、但承担救助责任的其他债务。2013年下半年,全国人大常委会将三审《预算法》修正案,地方债券是“扩大试点”还是“全面禁止”将见分晓。按照“地方相互竞争”和“债务远期化”的逻辑,“扩大试点”但“限制规模”的可能性更大(中央和地方财政都可参考欧盟的以占GDP3%的赤字率和60%的债务率为警戒线标准,中国的赤字率一般低于3%,但总债务率已经接近60%)。

 

2011年国家审计署公布,到2010年底,地方政府性债务已达到10.72万亿元。20112012年,新增的地方债务约5万亿元。2013月审计署核查了全国36个地区后发现, 2012年有16个地区债务率超过100%,其中有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。另外,4个省本级、17个省会城市本级地区有55%的债务承诺以土地收入偿还;14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%地方融资平台运作的金额占46%2012年底,36个地区的地方政府性债务余额中,银行贷款占78.07%,单位和个人投资者债权激增。正在进行的第三次更加全面的地方债务审计,新增了对乡村一级债务的审计。地方总债务超过20万亿元将不是什么吃惊的事。

 

2012年,江苏各级政府占据了中国售出的投资信托基金的30%,单无锡市就信托集资92亿元。而万德数据显示,2012年,江苏政府通过金融机构售出了3430亿元债券,这一数字3倍于广东省的数据。省会城市中债务压力排名最高的10个为:南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。“债城”鄂尔多斯和陕西神木更是进入了多半财政收入用于还债的危机阶段。英国统治香港99年,移交政权时土地只开发了18%,到现在香港土地仅开发23.7%。而深圳建特区才30年,土地就已经基本卖光。有的全国百强市县更是连土地出让金都已经不足以支付一半的债务利息。

 

羊毛出在羊身上,地方债务最终将以税费的形式落到地方老百姓的头上。现行税制表面上是对地方政府不利,实际上却是对纳税者不利。问题不在于地方政府要分清该不该干什么,问题在于制度逻辑规定了地方政府必然干什么。地方政府“代理权”的逻辑,使地方政府经常埋怨中央“要让马儿跑,又要马儿不吃草”,但是,代理中的“财力不对称”、“责任不对称”和“信息不对称”,决定了地方政府把治理任务和经济发展往“财务困境”甚至“债务危机”上滑行

 

分析中国的地方债务问题不能简单的运用“自中央而下”,或者“自百姓而上”,或者“从地方政府看上下”的思维,必须确立的是一种中央与地方、地方与地方、百姓与地方或中央之间的“多重博弈”的思维。现有体制下的地方债务危机限制了地方政府的行为能力,地方债务危机必然因此转化为中央税制危机、高房价危机、民生支出危机、环境污染危机甚至社会公德危机。(本文者著有《中国不一样》)

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