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方绍伟的博客

----特立独行的思享者

 
 
 

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制度经济学学者

旅美学者,以对制度文化的“冷酷实证”著称,系《中国不一样》《制度经济学新视野》《中国知识分子批判》《中国热》等书的作者。

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方绍伟:美国政府关闭的背后   

2013-10-16 06:57:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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方绍伟:美国政府关闭的背后
(原载上海《东方早报》2013-10-15)

 

       美国联邦政府因国会两党的预算争端而从101日起关闭,80万非核心部门的政府雇员被迫停止工作,另有130万政府雇员暂时停薪继续工作。美国州政府和联邦政府的关闭事件并不罕见,州政府2005年后关闭过6次,联邦政府从1976年以来已经关闭了18次,最短的只有1天,最长的达21天。

 

       在美国之外的民主国家里,政府关闭的事情几乎不可思议。在一般的民主国家,无论是议会制还是总统制,财政权往往都是“一面倒”的。美国立法与行政部门的权力关系比较独特,国会有权决定预算的通过,总统有权否决,国会又有权推翻总统的否决。所以,政府关闭既可能是出于国会对总统政策的不满,也可能是出于总统对国会政策的不满,总统并不必然比国会更害怕政府关闭。

 

       美国1789年的《宪法》,授权国会控制联邦政府的开支。但是,联邦行政部门往往通过“先超支后报销”的办法来规避制约,这个法律漏洞被1884年的《反超支法》堵掉了。在此之后,国会一般都借助“持续决议案”,用短期拨款的形式去填补正式年度拨款前的资金空缺。

 

       1976年,共和党的福特总统不满国会的过度开销,否决了国会的一项涉及劳工、健康、教育和福利的拨款案,但是,民主党控制的国会推翻了总统的否决,结果,部分政府部门关闭了10天。1977年至1979年间的5次政府关闭,主要是因为卡特政府与国会之间在资助堕胎问题上出现分歧。里根总统在位时,政府的“部分关闭”多达8次,主要都是因为里根要大幅削减开支,而国会则在削减开支的结构和数量上有异议。有意思的是,里根总统成功地利用政府关闭作“威胁”,迫使国会多次作出妥协,类似的“要挟”也发生在1990年老布什在位期间的1次政府关闭上。1995年至1996年,克林顿总统因预算的分歧而否决国会的“持续决议案”,导致政府2次关闭,其中一次创下了21天的记录。

 

       这次的政府关闭是上次“全面关闭”之后的第二次,其原因主要是因为众议院内的共和党人不顾奥巴马总统的反对,试图通过给政府预算附加条件来阻挠“奥巴马医改法案”,以达到延迟或削减《合理医疗费用法》经费的目的,而民主党人占多数的参议院则拒绝了众议院的法案。医改法本身的预算不受政府年度预算的影响,所以民主党人认为共和党人的捆绑做法十分“肮脏”,他们要的是一个“干净”的预算案。早在2010年《合理医疗费用法》通过时,在众议院重获主导地位的共和党人,就一直声称要利用政府关闭来阻止这个法案的实施。2008年金融危机后,美国下层民众一直声讨在华尔街的贪婪,奥巴马希望借此推进医改,给更多的穷人提供医疗保险。但是,美国政府不得不因此向富人增税,这两年的医保费用也面临上涨压力,共和党人对此越来越反感,终于闹到了政府“全面关闭”的地步。

 

       政府关闭后,国会中的共和党人试图通过一些个别的“持续决议案”,以便重新恢复某些政府部门的运行,结果遭到了奥巴马总统和民主党人的拒绝。在此关头,美国国债即将于1017日触及上限,如果国会不能在此之前提高国债上限,美国国债将出现违约,后果不堪设想。奥巴马已经明确表示,国会必须在提高国债上限后,他才会考虑进行恢复政府运行的预算谈判。如此,这次政府关闭将很可能超过21天。一般的美国人也开始更多地责怪共和党人的立场。

 

       这次政府关闭表面上是因为“奥巴马医改法案”而起,实际上却是全球化背景下美国社会矛盾上升到政治制度层面的表现。美国的“宪政民主”开始于一种联邦和分权制衡结构的“精英民主”,政民主的合法性不是直接“建立”出来的,而是在“精英民主”确立后逐渐“扩张”出来的。公民的选举权经过从局限于白种男性富人到1870年、1920年、1964年的宪法修改,逐渐扩展成为一种“大众民主”模式。“大众民主”在1960年代全面确立之后,开始于1930年代“罗斯福新政”的社会福利政策,便通过民主党的选民基础、竞选纲领和意识形态而日益巩固。随着全球化和两极分化对就业及福利形势的不断冲击,如今美国已经有高达近5千万人无法承受医疗保险,占美国人口总量的近16%。这些历史背景正是民主党人及奥巴马总统对其“医改法案”如此坚定的原因。

 

       面对“需求上平等”的意识形态的扩展,共和党人和茶叶党人以其“权利上平等”的政治哲学进行对抗,反对政府在补贴、增税、强制选择、扭曲市场机制等方面的做法。国会议员当然代表着选民的利益,但民主过程的问题不只是体现选民的利益,更重要的是体现选民不同利益的份量、排序和冲突。所以,问题不是国会共和党议员没有“大局观”,也不是具体议题的是非曲直,而是政治决策的复杂性超越了“有限理性”的承受能力,所以只能用“意识形态的认同”去“节约思考和信息费用”。意识形态的“集体信仰”还存在一个特点:信仰者在“消费”信仰时,获得的精神利益集中在个人,而一旦信仰出错,损失则会在社会成员中分摊。这个“利益集中、成本分散”的特性,导致了意识形态的“集体信仰”往往日益偏激。

 

值得注意的是,这场意识形态和实际利益的对抗,是在“大众民主”导致财政赤字和国债大幅上升的同时而日益激化的。美国国债从1980年代突破4万亿美元后,现在已经达到近17万亿美元,超过了美国年度GDP100%。在增债和增税的矛盾日益突出的情况下,各方的情绪也已经到了濒临失控的边缘,政府关闭显然成了各方的“出气筒”和“替死鬼”。

 

       2008年金融危机以来,美国的经济复苏一直乏力,已经成为二战以来所有经济危机中就业增长最疲软的一次。美国联邦政府是美国经济中的“最大雇主”,政府的关闭,无疑将给目前的经济状况起到雪上加霜的负作用。据估计,34周时间的政府关闭,将可能给美国经济造成550亿美元的损失,政府雇员的每周工资也将丧失10亿美元。在经济增长只有2%左右的情况下,34周时间的政府关闭还可能导致经济增长减少一个百分点。按照美国目前的政治经济逻辑发展下去,债务和福利的危机,必将导致政府的危机和大众生活质量的危机。(作者新著《中国不一样》)

 

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